Геолого-разведочные работы на углеводороды на территории уральского федерального округа в первом десятилетии XXI в. как результат административной реформы.

Первое 10-летие XXI в. в плане ведения геолого-разведочных работ как на территории Роccийcкой Федерации,так и в пределах Уральcкого федерального округа — это время поcтоянного поиcка наилучшей cтруктуры управления геологоразведочным процеcсом в стране как на федеральном, так и территориальном уровнях.

Начало нового 100-летия ознаменовалось появлением в административном делении Российской Федерации семи федеральных округов, возглавляемых полномочными представителями президента Российской Федерации. Поэтому появилась необходимость в региональных структурах федеральных органов исполнительной власти, в том числе и Министерства природных ресурсов Российской Федерации (МПР России). В Уральском федеральном округе такой структурой, отвечающей и контролирующей природопользование в регионе, стал Департамент природных ресурсов по Уральскому региону (ДПР по УР).
В 2002 г. в МПР России пришли новые управленцы, которые провели изменение прав и обязанностей территориальных и региональных подразделений. В частности, Департаменты по региону были упразднены, а на их месте организованы Департаменты государственного контроля (ДГК) и перспективного развития в сфере природопользования и охраны окружающей среды (для Уральского федерального округа — это ДГК по УрФО) и, кроме того, в каждом субъекте Федерации (в том числе и в региональном центре) созданы Главные управления (Управления) природных ресурсов (ГУПРы и УПРы). Эта реорганизация привела к тому, что федеральный орган исполнительной власти, в данном случае МПР Росии, взял на себя руководство и соответственно контроль над природопользованием во всех субъектах Федерации. ДГК — региональные контрольные структуры МПР России -выполняли практически пассивную роль, участвуя в редких контрольных проверках в федеральном округе, в основном в виде передаточного звена между МПР России и аппаратом полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах.
В 2002 г., наряду со сменой команды в МПР России, была принята вторая часть Налогового кодекса, затронувшая недропользование на территории всей страны. В первую очередь это касалось отмены выплат недропользователями ставок на оплату производства геолого-разведочных работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы — на эту цель направлялось 10 % стоимости любого добытого полезного ископаемого.

Отмена ставок по воспроизводству минерально-сырьевой базы была очень выгодна не только недропользователям. Несмотря на широко практикуемые в этот период трансфертные цены на стоимость (и поставки) добываемого сырья крупными компаниями, что приводило к минимальным поступлениям от них в бюджеты государства и субъектов Федерации, сам факт контроля со стороны госорганов за правильностью выплат вызывал недовольство недропользователя, да и не могла нестабильность с трансфертными ценами продолжаться вечно; кроме того, контроль за правильностью расхода поступающих средств требовал постоянной работы контрольных органов не только МПР России, но и Министерства экономики развития, а в ряде случаев и Генеральной прокуратуры. Поэтому отмена выплат ставок воспроизводства минерально-сырьевой базы, в конечном счете определившая стагнацию геологоразведки в текущем 10-летии, была выгодна как чиновникам, так и недропользователям.

С 2005 г, было практически отменено финансирование геолого-разведочных работ со стороны субъектов Федерации. Выделение денежных средств из бюджетов субъектов на эти цели было признано нецелевыми расходами. Правда, следует отметить, что ранее утвержденные проекты геолого-разведочных работ продолжали финансироваться до их завершения.
В 2004 г. прошла новая реорганизация федеральных органов МПР России. Были ликвидированы и Департаменты госконтроля по федеральным округам, и Главные управления (Управления) природных ресурсов в субъектах Федерации. Взамен в МПР России были организованы четыре новые федеральные структуры: Агентство по водным ресурсам, Агентство по лесным ресурсам, Агентство по недропользованию и Департамент по контролю недропользования. В федеральных округах появились соответствующие агентства и департаменты. В субъектах Федерации — тоже самое. Появившиеся в МПР России новые структуры позволили более четко контролировать территории субъектов Федерации. В функции региональных подразделений соответствующих агентств были переданы, наряду с функциями управления в недропользовании по субъекту, где был размещен аппарат полномочного представителя президента Российской Федерации, вопросы недропользования в объектах, относящихся к двум и более субъектам Федерации федерального округа. Кроме того, проведение предварительного НТС по рассмотрению направлений работ на очередной год также являлось прерогативой региональных структур.

Продолжающаяся административная реформа в стране привела к передаче от МПР России части полномочий по лесным, водным проблемам в субъекты Федерации. В 2007 г. прошли реорганизации агентств по недропользованию по федеральным округам в Департаменты по недропользованию по этим же округам. С 2009 г. функции Департамента Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу были объединены с функциями Управления Росприроднадзора по Свердловской области. В целом особенно существенного изменения в территориальных структурах с 2004 г. не произошло. Между Федеральным агентством МПР России по недропользованию (Роснедра) и его территориальными органами действует утвержденное в 2004 г. распределение полномочий, в котором определена компетенция федерального и территориальных органов по вопросам лицензирования и контроля над недропользованием на определенных, зависимых от величины полезного ископаемого объектах.

Таким образом, первое 10-летие нового столетия (и тысячелетия) характеризовалось довольно интенсивной перестройкой в России всего управленческого аппарата геолого-разведочных работ.
В настоящей статье не рассматривается динамика всего комплекса проблем геолого-разведочной отрасли в результате идущей административной реформы. Приведем лишь краткие результаты, полученные при проведении геолого-разведочных работ в пределах Уральского федерального округа в прошедшее 10-летие, причем только по УВ, учитывая его роль в добыче УВ для России (до 67 % по жидким УВ и до 92 % по свободному газу).

Сопоставление затрат на производство геолого-разведочных годов за прошедшее 10-летие привести к одному знаменателю довольно сложно, поэтому все рассуждения о динамике работ предлагается вести на уровне выполнения физических показателей за этот период, а работы, выполняемые в 2000-2001 гг., за счет ставок воспроизводства минерально-сырьевой базы, в статье даны как работы регионального этапа, выполняемые за счет госбюджетных отчислений.
Основными показателями производства геолого-разведочных работ на УВ (на территориальном и региональном уровнях) являются:
производство сейсморазведочных работ 2D; бурение глубоких скважин.

Причем, если увеличение или уменьшение объема работ при производстве сейсмики 2D можно как-то сопоставить с ростом или стагнацией ресурсной базы УВ, то рост или уменьшение объемов глубокого геолого-разведочного бурения уже тесно связаны с возобновлением минерально-сырьевой базы УВ-сырья.

За истекшее 10-летие по производству сейсморазведочных работ 2D мы имеем следующую картину (рис. 1).

Рассмотрим выполнение этих работ по годам по основным нефтяным и газовым субъектам Федерации (Ямало-Ненецкий АО, Ханты-Мансийский АО, юг Тюменской области).

Так, для Ямало-Ненецкого АО (рис. 2) мы имеем сравнительно незначительные изменения в объемах выполнения сейсморазведочных работ 2D по годам. Максимальное выполнение объемов двухмерной сейсмики пришлось на 2001, 2003, 2006 гг. (по 11 % общего объема работ), минимальное - на 2007 г. (5 % общего объема работ).

Для Ханты-Мансийского АО этот показатель выглядит несколько по-другому (рис. 3).

Здесь хорошо заметно, что после выполнения максимальных объемов (2001 г. — 21 % общего объема работ) наблюдается их медленное сокращение — до 2 % общего объема работ к 2010 г.

Достаточно нестабильно выглядит эта диаграмма для юга Тюменской области (рис. 4). Здесь мы наблюдаем распределение объемов работ от максимальных (2005 г.) до их почти полного отсутствия (2009 г.).

Не учитывая динамику этого параметра по Свердловской и Курганской областям (выполнение здесь небольшое и с перерывами по годам), рассмотрим динамику выполнения сейсморазведочных работ 2D по Уральскому федеральному округу в целом (рис. 5).

Здесь наблюдается практически та же картина, что и в Ханты-Мансийском АО. Объяснение простое — основной объем сейсморазведочных работ 2D приходится на Ханты-Мансийский АО, его показатели поэтому доминируют в общей картине по федеральному округу. Таким образом, можно сделать единственный вывод о том, что в прошедшем 10-летии производство сейсморазведочных работ 2D (а это — выявление локализованных и перспективных ресурсов — основные объемы работ первых двух стадий поисково-оценочного этапа) после 2001 г. постоянно уменьшалось.

Рассмотрим теперь динамику объемов бурения геолого-разведочных глубоких скважин (рис. 6). Не зря бытует поговорка, что запасы УВ находятся на кончике бурового долота. Поэтому этот показатель объясняет все удачи и неудачи в деле поиска месторождений (залежей) нефти и газа.
На рис. 6 наглядно видно, что основной объем буровых геолого-разведочных работ приходится на Ханты-Мансийский АО. Остальные субъекты Федерации округа практически не влияют на общую динамику производства. Это касается и Ямало-Ненецкого АО, и юга Тюменской области, не говоря уже о Свердловской и Курганской областях. В целом в 2010 г. объем бурения геолого-разведочных скважин по Уральскому федеральному округу сократился практически в 2,5 раза.

Основным результатом геолого-разведочных работ принято считать прирост запасов промышленных категорий (А+В+С-|), полученный в результате проведенных геолого-разведочных работ. Динамика прироста запасов за прошедшее 10-летие (по годам) приведена на рис. 7.

На рис. 7 наблюдается два пика. Первый — 2002 г. — хорошо согласуется с общей картиной развития геолого-разведочных работ на территории округа, приведенной на предыдущих рисунках, и второй — 2005 г., — происхождение которого требуется объяснить дополнительно.

Прирост запасов зависит от объемов геолого-разведочных работ, что означает, в первую очередь, их тесную корреляцию с объемами поисково-разведочного бурения. В начальный период открытия Западно-Сибирской нефтегазоносной провинции, в 1963-1980 гг., эффективность бурения геологоразведочных скважин составляла около 700 т усл. топлива на 1 м бурения. В период с 1980 по 1993 г. эффективность бурения несколько снизилась — до 550 т усл. топлива на 1 м бурения (и этому есть свои причины — до 1980 г. уже были открыты основные уникальные месторождения нефти и газа). После 1993 г. в условиях платного недропользования эффективность поисково-разведочного бурения снизилась уже до 400 т усл. топлива на 1 м бурения. Поэтому резкий рост эффективности буровых работ с 2007 г. не только в пределах Западной Сибири (до 1000 т усл. топлива на 1 м бурения по России в целом) вызвал всеобщий интерес.

Объяснение этого феномена (резкого роста эффективности буровых работ в целом по стране) следует искать в структуре прироста запасов в данный период. Одной из причин явилась проводимая в 2007 г. реорганизация ГКЗ России. Пришло новое руководство, и сама организация ГКЗ была передана в ведение Роснедра.

К этому времени среднее значение КИН в Западно-Сибирской нефтегазоносной провинции снизилось с 0,50 до 0,27. Основной причиной явилось согласованное желание проектировщиков и разработчиков (а в постсоветский период — недропользователей) максимально уменьшить его значение, что в конечном случае при эксплуатации давало определенные дивиденды.

Поэтому новое руководство ГКЗ в 2007-2008 гг. увеличило КИН на всех новых объектах, поступивших на рассмотрение, до 0,38-0,40. Прирост запасов в эти годы за счет переоценки ранее рассмотренных приростов составил до 42 % по нефти и до 50 % по газу.

Однако в последующие годы это нововведение особой роли на эффективность геолого-разведочных работ на нефть и газ не сыграло. Уменьшение выполнения объемов геолого-разведочного бурения глубоких скважин соответствующим образом отразилось на эффективности. Так, на 2010 г. эффективность бурения в Ханты-Мансийском АО (см. рис. 7) составляет около 120 млн т усл. топлива на 1 м бурения.

Динамика геолого-разведочных работ возобновления минерально-сырьевой базы УВ уже начинает влиять на темпы добычных работ основного нефтяного региона России - Ханты-Мансийского АО. На рис. 8 дана картина добычи УВ в Ханты-Мансийском АО в прошедшем 10-летии. На первый взгляд особой тревоги быть не должно. В прошедшем 10-летии объемы добычи распределились примерно равным образом по годам. Однако вызывает тревогу наметившийся с 2008 г. спад достигнутого уровня. И это несмотря на то, что недропользователи сегодня пользуются возможностью реализовать добытое сырье по достаточно высоким ценам. По прогнозам научно-аналитических центров (СибНАЦ, НАЦ РН Ханты-Мансийского АО им.В.И.Шпильмана) снижение уровня добычи жидких УВ по Уральскому федеральному округу должно было быть только в текущем 10-летии.

Проведенная в 2008 г. проверка Комиссии контрольного департамента полномочного представителя президента Российской Федерации по Уральскому федеральному округу позволила определить причины создавшегося положения.

В первую очередь на снижение темпов прироста добычи, несмотря на благоприятную конъюнктуру, а сегодня уже известно, что из-за экономического кризиса недропользователи стремились увеличить свои показатели, повлияло отставание в темпах эксплуатационного бурения. Так, на момент проверки в целом по Ханты-Мансийскому АО плотность сети эксплуатационных скважин составила 41 га/скв. при проектном значении — 25 га/скв.

Вторым немаловажным фактором являлось простаивание значительного фонда эксплуатационных скважин. На момент проверки по тем или иным причинам простаивало 25138 скважин (35 % всего эксплуатационного нефтяного фонда).

Следующим фактором, существенно влияющим на добычу, является то, что система основных технологических мероприятий для усиления нефтеотдачи: проведение гидроразрыва пластов, физико-химические методы,бурение горизонтальных скважин, обработка призабойной зоны, зарезка боковых стволов, гидродинамические методы — явно недостаточна.

Кроме того, негативно влияет на качество работ и отсутствие авторского надзора. Из тех же 248 действующих документов только по 40 осуществляется авторский надзор. Ряд месторождений разрабатывается вообще по просроченным документам. На крайне низком уровне находится и процесс исследования по контролю над процессами разработки.

За прошедшее с момента проверки время вряд ли что-то существенно изменилось.
Следует признать, что основным негативным моментом, влияющим на общую картину недропользования, является в основном отсутствие государственного контроля за процессом поисково-оценочных работ в связи с отменой ставок воспроизводства минерально-сырьевой базы. Незаинтересованность субъектов Федерации в лицензировании участков недр на своей территории и признание расходов на проведение геолого-разведочных работ нецелевыми существенным образом влияют на результат поисково-оценочных работ. Кроме того, следует признать, что концентрация в федеральном центре основных рычагов управления недропользованием не эффективна. Надо учитывать и логику недропользователя, желающего любым способом перевести всю прибыль, получаемую от реализации добытого сырья, не на замену устаревшего и вышедшего из строя оборудования, а на дивиденды.

Следует также признать, что принятие в текущем 10-летии новых кодексов (лесной, земельный, водный) не всегда согласуется с основным Федеральным законом "0 недрах". Больным вопросом остается непонятно как рассчитанные стартовые платежи при проведении аукционов на право пользование недрами. Нет ясности — какими правами пользуется первооткрыватель месторождения. Большой вопрос вызывает отнесение объекта лицензирования к конкурсной или аукционной процедуре. Все эти проблемы, может быть и незначительные, годами не находят своего решения.

В целом же, подводя итог для Уральского федерального округа, являющегося сегодня основным добывающим УВ регионом страны, можно сказать, что результаты геолого-разведочных и добычных работ в прошедшем 10-летии тесно связаны между собой. Поэтому вопрос о финансировании первых двух этапов геологоразведочного процесса (региональные и поисково-оценочные работы) как был, так и остается, учитывая что 2/3 экспорта составляют УВ, насущным вопросом безопасности государства.


Авторы: С.А.Рыльков, Т.Ю.Медведева, Д.В.Черемных, Е.С.Ворожев.