Активное развитие крупных городов и других поселений сопровождается освоением новых территорий, где 30-40 лет назад осуществлялась прокладка магистральных нефте- и газопроводов. При проектировании, строительстве и даже на стадии эксплуатации объектов жилого и общественного назначения, в том числе торгово-развлекательных комплексов, например, на территории Новой Москвы, достаточно часто становится острой проблема размещения этих объектов (как собственно многоквартирных жилых и общественных зданий, так и инфраструктурных объектов – плоскостных автостоянок, сооружений тепло-, водо- и энергоснабжения и т.п.) с отступлениями от требований соответствующих сводов правил (СП 36.13330.2012, СП 4.13130.2013 и др.) по соблюдению минимально допустимых расстояний (МДР) от оси магистральных нефте- и газопроводов диаметром 300 мм и более.
«Учитывая факты некомпетентного применения требований федерального законодательства и нормативных документов при таких спорах, на основе опыта взаимодействия НПO «Пульс» с рядом застройщиков сформулированы необходимые обоснования, изложенные ниже, которые, по нашему мнению, окажутся полезными в практике применения требований нормативных правовых документов или разрешении возникающих спорных ситуаций».
Положение дел не спасает даже разработка и согласование СТУ с органами МЧС России и Минстроя России.Все большее распространение получает практика рассмотрения соответствующих споров в судебных инстанциях, причем иногда с требованием истца по сносу завершенных строительством или уже эксплуатируемых зданий,
сооружений, даже частично попадающих в зону МДР. В конфликт интересов между застройщиками, управляющими компаниями и собственниками трубопроводов вольно или невольно вовлекаются жители или посетители,которым далеко небезразлично такое положение дел, и они хотят убедиться в достаточности мер безопасности.
Учитывая изложенное, а также факты некомпетентного применения требований федерального законодательства и нормативных документов при таких спорах, на основе опыта взаимодействия НПО «Пульс» с рядом застройщиков сформулированы необходимые обоснования, изложенные ниже, которые, по нашему мнению, окажутся полезными в практик применения требований нормативных правовых документов или разрешении возникающих спорных ситуаций.
1. Часто используемое собственниками, эксплуатирующими организациями утверждение относительно обязательности применения положений СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы», СП 36.13330.2012 «СНиП 2.05.06 -85* «Магистральные трубопроводы»», в части необходимости безусловного соблюдения установленных в этих нормах МДР противоречит ч.3 ст.7 ФЗ №184 от 27.12.2002г. «О техническом регулировании», согласно которой «…не включенные в технические регламенты требования … не могут носить обязательный характер». По вполне очевидным основаниям в действующих технических регламентах требования по МДР практически отсутствуют, подтверждением чего является активно продолжающийся процесс признания утратившими силу требований (в форме таблиц) даже по противопожарным расстояниям из Федерального закона от 22.07.2008 г. №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – ФЗ №123).
2. Применяя к спорным правоотношениям положения СП 36.13330.2012, не учитывается основополагающее требование примечания 1 к таблице 4 (обязательное требование согласно Перечня, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 г. № 1521), что «…расстояния следует принимать: для городов и других населенных пунктов – от проектной городской черты на расчетный срок 20-25 лет; для отдельных промышленных предприятий, железнодорожных станций, аэродромов, морских и речных портов и пристаней, гидротехнических сооружений, складов горючих и легковоспламеняющихся материалов, артезианских скважин – от границ отведенных им территорий с учетом их развития; для железных дорог – от подошвы насыпи или бровки выемки со стороны трубопровода, но не менее 10 м от границы полосы отвода дороги; для автомобиль-ных дорог – от подошвы насыпи земляного полотна...».
Таким образом, с учетом введения в эксплуатацию многих действующих магистральных трубопроводов в 1970-1990 годах, используемые собственниками трубопроводов значения МДР должны были быть пересмотрены ранее 2000 года или в более поздние сроки с учетом активного процесса фактических изменений границ городов и других населенных пунктов, причем это должно было осуществляться по согласованию с органами местного са-моуправления, а не наоборот, т.е. на стадии принятия решения о выделении земельных участков для обеспечения жизнедеятельности населения соответствующих населенных пунктов согласно требованиям ст.ст.31, 32, 33 Градо-строительного кодекса РФ.
3. При использовании ссылок на требования СП 36.13330.2012 в качестве обоснования не принимается во внимание обязательное к применению (см. Постановление Правительства РФ от 26.12.2014г. № 1521) тре-бование п.1.1 СП 36.13330.2012, согласно которому «Настоящий свод правил распространяется на проектирова-
ние новых и реконструируемых магистральных трубопроводов и ответвлений от них номинальным диаметром до DN1400 включительно, с избыточным давлением среды свыше 1,2 до 10 МПа включительно (при одиночной прокладке и прокладке в технических коридорах) для …». Таким образом, с учетом развития границ городов и других населенных пунктов соблюдение минимально до-пустимых расстояний следовало обеспечить на стадии реконструкции за счет собственников этих трубопроводов или, возможно, по его договоренности с иными заинтересованными сторонами.
4. На стадии многолетней эксплуатации упомянутых магистральных трубопроводов следовало обеспечивать исполнение, в частности, ч.8 и ч.11 ст.5524 (о возникновении аварийных ситуаций или возникновении такой угрозы), ч.7 ст.5525 (извещать о каждом случае возникновения аварийных ситуаций органы местного самоуправ-ления) Градостроительного кодекса РФ, однако на практике часто отсутствует информация об обращениях в орган местного самоуправления о соответствующих нарушениях.
5. По практическому опыту, иногда ставится под сомнение обоснованность выданного положительного за-ключения государственной экспертизы, которая должна проводиться в полном соответствии с ч.42 ст.49, ч.5, ч.51 ст.6, ст.481 и ст.49 Градостроительного кодекса РФ. При этом, согласно ч.ч.9 и 10 ст.49 Градостроительного кодекса РФ, только отрицательное заключение может быть оспорено застройщиком или техническим заказчиком в судебном порядке, а в отношении положительного заключения такая процедура законодательством не преду-смотрена, в т.ч. по инициативе других заинтересованных сторон.
6. Не принимается во внимание, что разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный ПОС объекта (ч.19 ст.51 Градостроительного кодекса РФ), а основания для прекращения действия такого разрешения содержатся в ч.211 ст.51 Градостроительного кодекса РФ, что почти не имеет места в отношении за-
стройщика (технического заказчика) или собственника объекта.
7. С учетом вышеизложенных пунктов 5 и 6, при разрешении споров иногда выбирается ненадлежащий способ защиты прав, т.к. застройщиком (техническим заказчиком) почти
всегда получены все необходимые градо-строительные документы для проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию объектов капитального строи-тельства, в том числе подтверждающие их безопасность и соблюдение всех применимых норм и правил. Упомянутые документы во многих случаях являются действующими без ограничения срока, что весьма трудно оспорить.
8. Учитывая необходимость выполнения требований к проектной документации (ст.48 Градостроительного Кодекса РФ, Постановление Правительства РФ от 16.02.2008г. №87) и потребность в вынужденных от-ступлениях по минимальным расстояниям от зданий, сооружений объекта до оси кольцевых магистральных нефтепродуктопровода и/или газопровода для разработки и реализации при проектировании и строительстве объекта соответствующих дополнительных (компенсирующих) мероприятий, заказчиком должно быть выдано техническое задание на соответствующее внесение изменений (дополнений) в ранее согласованные СТУ. Право-вым основанием для отступления от соответствующих требований, например, п.5.5 табл.4 СП 36.13330.2012, яв-ляется ч.8 ст.6 ФЗ №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – ФЗ №384).
9. С учетом вышеизложенного в п.8 должна быть выполнена разработка и согласование с Минстроем Рос-сии Специальных технических условий (СТУ) для объекта защиты на основании ч.2 ст.78 ФЗ №123 и при-каза МЧС России от 28.11.2011г. №710 (зарегистрировано в Минюсте России 30.12.2011г. рег.№22899), а также на основании ч.8 ст.6 ФЗ №384 (далее – ФЗ №384) и приказа Министерства регионального развития России от 01.04.2008 г. №36 (к настоящему времени не подлежит применению согласно приказа Минстроя России от 15.04.2016г. №248/пр (зарегистрировано в Минюсте России 31.08.2016 г. рег.№43505).
Следует принять во внимание, что, если были ранее согласованные СТУ, то они признаются недействующи-ми со дня принятия Минстроем решения о согласовании СТУ в измененной редакции (основание – п.25 Порядка разработки и согласования СТУ, утвержденного приказом Минстроя России от 15.04.2016 г. №248/пр, аналогич-ный пункт имелся в приказе Минрегиона России от 01.04.2008 г. №36).
.jpg)
При этом необходимо учесть следующее:
• полномочия по порядку разработки и согласованию указанных СТУ предоставлены только Минстрою Рос-сии (ч.8 ст.6 ФЗ №384, п.п.5.2.8, 5.4.8 Положения о Минстрое России, утвержденного постановлением Правитель-ства РФ от 18.11.2013 г. №1038);
• отступление от обязательных требований сводов правил (в частности от п.5.5 и табл.4 СП 36.13330.2012) в соответствии с разрабатываемыми СТУ предусмотрено ч.8 ст.6 ФЗ №384 при разработке в составе СТУ компен-сирующих мероприятий (приказ Минрегиона России от 01.04.2008 г. №36, с 2016 года – приказ Минстроя России от 15.04.2016 г.
№248/пр);
• содержание разд.6.12 «Требования к магистральным трубопроводам», в т.ч. табл.44 СП 4.13130.2013 (под-лежит применению на добровольной основе согласно ч.3 ст.4 ФЗ №123 и приказа Ростехрегулирования от 16.04.2014г. №474), практически идентично соответствующим требованиям СП 36.13330.2012, т.е. указанные расстояния являются минимальными, но не противопожарными, что имеет принципиальное значение при требовании согласовать такие отступления с МЧС России или его территориальными структурами;
• в состав подлежащих согласованию СТУ должны быть включены необходимые дополнительные меро-приятия, являющиеся обязательными для применения также и на стадии эксплуатации объекта защиты, которые следует взаимоувязывать с Комплексом инженерно- технических и организационных мероприятий (КИТОМ), предусмотренным п.48.1 приказа МЧС России от 28.06.2012г. №375 (с изменениями, внесенными приказом МЧС России от 27.12.2013 г. №844, зарегистрировано в Минюсте России, рег.№31579 от 12.03.2014 г.) в составе которого исполнителями в добровольном порядке следует выполнять расчетные обоснования эффективности таких мероприятий при возможных аварийных ситуациях (выбор этих ситуаций в количестве от одной до трех осуществляется экспертно) на трубопроводах, а также расчеты безопасности людей в основном
здании объекта защиты и, например, плоскостной автостоянке на прилегающей территории;
• подтверждение соответствия объекта требованиям пожарной безопасности проводится, как правило, по условию 1) ч.1 ст.6 ФЗ №123, т.е. расчетами по оценке индивидуального и социальных рисков по методикам, утвержденным приказами МЧС России от 30.06.2009 г. №382 (для здания жилого или общественного назначения) и от
10.07.2009 г. №404 (для производственных и складских зданий, сооружений вблизи или на территории в охранной зоне нефте- и газопроводов), которые должны подтверждать соблюдение соответствия объекта требованиям пожарной безопасности согласно ч.1 ст.79, ч.2 ст.81, ч.ч. 4 и 5 ст.93 ФЗ №123;
• требования СТУ распространяются и на стадию эксплуатации объекта, в связи с чем для объекта, кроме СТУ и расчетов, подтверждающих обеспечение безопасности людей согласно ст.ст.6, 93 ФЗ №123, дополнительно должен также разрабатываться комплекс инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности (КИТОМ) для стадии эксплуатации объекта, предусмотренный приказом МЧС России от 28.06.2012 г. №375 (зарегистрировано в Минюсте России 13.07.2012 г. рег. №24901) с изменениями, внесенными приказом МЧС России от 27.12.2013г. №844 (зарегистрировано в Минюсте России 12.03.2014г. рег.№31579), который следует согласовывать Департаментом надзорной деятельности и профилактической работы МЧС России или соответствующим территориальным органом субъекта РФ;
• на результаты расчетов, которые должны являться приложением к СТУ, в части их соответствия требованиям технических регламентов, рекомендуется получать положительные заключения ФГБУ ВПО Академия ГПС МЧС России или ФГБУ ВНИИПО МЧС России.
10. Дополнительно следует отметить, что иногда некорректно трактуются, в частности, требования к расстояниям, указанным в СТУ, которые ошибочно относят к МДР и считаются не изменяемыми. Однако, из СТУ может следовать, что кроме расстояний, установленных в табличном виде, предусматривается обоснование способами, указанными в ст.15 ФЗ №384, иных расстояний до оси магистральных трубопроводов при подтверждении конструктивных параметров в соответствующих проектных решениях.
11. При попытках предъявления претензий к органам строительного надзора нужно учитывать, что согласно ч.2 ст.54 Градостроительного кодекса РФ предметом их деятельности является проверка соответствия выполнения работ…, результатов таких работ, т.е. объекта капитального строительства, требованиям технических регламентов (как уже отмечалось требования ФЗ №123 и ФЗ №384 должны быть безусловно соблюдены), проектной документации, наличие разрешения на строительство, выполнение требований ч.ч.2 и 3 ст.52 Градостроительного кодекса РФ, т.е. не проверяется соответствие объекта требованиям СТУ, т.к. такой документ входит в состав проектной документации (постановление Правительства РФ от 14.02.2007 г. №87), которая подлежит рассмотрению органом государственной или негосударственной экспертизы.
12. В отношении практики некоторых расхождений формулировок в проектной документации с фактическими минимальными расстояниями по требованиям СТУ следует отметить:
• по Специальным техническим условиям, расхождение между фактическим и предусмотренным расстояниями во многих случаях составляет около 5% и является допустимым, но при необходимости соответствующего изменения допустимого значения по СТУ это можно выполнить путем внесения изменений в СТУ согласно п.24 Порядка, утвержденного приказом Минстроя от 15.04.2016г. №248/пр. Иной вариант – использовать требования ч.2 ст.40 Градостроительного кодекса РФ о том, что такое отклонение разрешается при соблюдении требований технических регламентов (см. при этом доводы из п.1 статьи);
• при необходимости могут быть также выполнены дополнительные расчеты по отношению к содержащимся в составе утвержденного КИТОМ, хотя экспертно можно утверждать, что такое влияние не может быть сколь -нибудь существенным, например, при 5% от клонениях от тех или иных параметров, т.к. такая цифра является общепризнанной и допустимой при любых инженерных расчетах.
13. Требования СТУ должны предусматривать для стадии эксплуатации разработку КИТОМ, в котором по вполне очевидным основаниям должны учитываться дополнительные (компенсирующие) требования. Названный КИТОМ, рекомендуется согласовать с Департаментом надзорной деятельности и профилактической работы МЧС России или соответствующим органом надзора МЧС по субъекту РФ.
ВЫВОДЫ
1.Существующая законодательная и нормативная база предусматривает квалифицированное ее применение на всех стадиях жизненного цикла зданий, сооружений, сетей и систем инженерно-технического обеспечения.
2. Попытки однозначного применения требований сводов правил (тем более добровольного применения) являются по меньшей мере некорректными, а по сути – неправомерными с учетом требований ст.ст. 15 и 17 ФЗ №384, а также постановления Правительства от 17.08.2016г. №806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
3. НПО «Пульс», на основе многолетнего опыта работы и с привлечением высококвалифицированных специалистов предлагает сотрудничество заинтересованным организациям в комплексном решении проблем обеспечения пожарной безопасности объектов различного назначения.
