Гocкoрпoрации - явление в нашей cтране дocтатoчнo нoвoе, пoявившееcя в начале 2000-х гг., и oчень неoднoзначнoе. Для них характерны cущеcтвенные налoгoвые пocлабления, oтcутcтвие прoверoк co cтороны федеральных органов гоcударcтвенного финанcового контроля, а также недоcтаточно проработанная законодательная база, вызывающая у экcпертов маccу вопроcов и нареканий. Одновременно именно на деятельноcть этих структур, подчиняющихся напрямую Президенту РФ и Правительству РФ, возлагаются надежды на оздоровление российской производственной сферы и развитие инновационных технологий. Попробуем разобраться во всем детально.
Что подразумевается под понятием «государственная корпорация»? С юридической точки зрения это, прежде всего, организационно-правовая форма некоммерческих организаций в России. Она отличается как от открытых акционерных обществ (ОАО) с преобладающим государственным участием, так и от государственных унитарных предприятий (ФГУПов). В частности, на госкорпорации (ГК) не распространяются положения о раскрытии информации, обязательные для публичных ОАО, а также действие закона о банкротстве. В отличие от ФГУПов, ГК выведены из-под контроля ряда государственных органов.
Государственные корпорации не обязаны представлять в государственные органы документы, содержащие отчет о своей деятельности (исключение составляют ряд документов, представляемых в Правительство РФ). В частности, государственные органы без согласия ГК не могут запрашивать у органов управления корпорацией их распорядительные документы; запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности корпорации у органов государственной статистики, федерального органа исполнител
ьной власти, уполномоченного контролировать и проводить надзор в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и других финансовых организаций; направлять представителей для участия в проводимых корпорацией мероприятиях; проверять соответствие деятельности корпорации, в т.ч. по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, и в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции; в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации или совершения корпорацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения; устанавливать соответствие расходования денежных средств и использования иного имущества корпорациями целям, предусмотренным их учредительными документами.
Собственность государственной корпорации не является федеральной (этим ГК отличается от ФГУПов). Тем самым контроль за собственностью ГК выведен из-под надзора Счетной палаты РФ. На государственные корпорации не распространяются положения Федерального закона от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Однако, если госкорпорация использует государственную землю, формальные основания для контроля со стороны Счетной палаты РФ имеются. Например: «Контроль эффективности и соблюдения целевого использования государственной собственности (земельных участков), находящейся в пользовании ГК…». Кроме того, ст. 12 Федерального закона от 4.04.2007 г. № 49-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в сферу контрольных полномочий включает организации, которым предоставлены налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Порядок формирования госкорпорации, т.е. имущественный взнос Российской Федерации, и является тем преимуществом, на основании которого указанные организации подлежат контролю со стороны Счетной палаты РФ. Предмет контроля - эффективность управления имущественным взносом Российской Федерации.
Контроль за деятельностью ГК осуществляется Правительством РФ на основании ежегодного представления корпорацией годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключения ревизионной комиссии по резу
льтатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов корпорации. Любые другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. ГК не обязана публиковать указанную отчетность.
Особенности ее правового статуса, в т.ч. порядок назначения руководителя, устанавливаются законом, предусматривающим ее создание. Согласно большинству такого рода законов, руководитель госкорпорации назначается Президентом РФ.
Первой государственной корпорацией в России стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), возникшее в 1999 г. Во второй половине 2007-го процесс создания различных госкорпораций ускорился, и в настоящее время данный список включает в себя следующие компании:
- Агентство по страхованию вкладов (Федеральный закон от 23.12.2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»)
- Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) (Федеральный закон от 17.05.2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития»)
- Российская корпорация нанотехнологий (Федеральный закон от 19.07.2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»)
- Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (Федеральный закон от 21.07.2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»)
- Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горно-климатического курорта
(«Олимпстрой») (Федеральный закон от 30.10.2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горно-климатического курорта»)
- Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции (ГК «Ростехнологии») (Федеральный закон от 23.11.2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»)
- Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (Федеральный закон от 1.12.2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»).
Однако на этом процесс создания ГК не заканчивается. Финансовыми активами России, возможно, будет управлять новая госкорпорация. В Правительстве РФ обсуждается законопроект о создании ГК «Российское финансовое агентство» (РФА), в управление которой может быть передано до 7 трлн руб. финансовых активов России. По мнению руководителя экономической экспертной группы Е. Гурвича, госкорпорация «Российское финансовое агентство» (РФА), базовой функцией которой станет управление средствами Фонда национального благосостояния (ФНБ), может быть создана в 2010 г., причем около года уйдет на создание всей нормативной базы, а затем будет осуществляться передача функций.
По мнению ряда экспертов, в случае создания вышеупомянутой ГК в условиях кризиса средства резервных фондов придется отправить на финансирование бюджетного дефицита, и через пару лет в управлении у госкорпорации могут остаться только пенсионные накопления и внешний долг. По мнению экспертов, отдавать деньги в управление частным компаниям нецелесообразно, т.к. на фоне кризиса инвестиционная деятельность Внешнеэкономического и Центрального банков выглядит и без того достаточно успешно, а поскольку в нынешних условиях мало возможностей построить бизнес-стратегию и поспекулировать, остается лишь покупать самое надежное. С данной работой ВЭБ и ЦБ справятся, поэтому передавать эти функции кому-либо нет необходимости.
В то же время, по мнению некоторых наблюдателей, идея разгрузить Внешэкономбанк достаточно логична: функции по управлению внешним долгом и пенсионными средствами не отвечают его задачам ни как банка развития, ни как банка спасения.
Свою озабоченность выразил партнер аудиторско-консалтинговой компании ФБК И. Николаев, отметив, что создание финансовой госкорпорации в нынешних кризисных условиях является несвоевременным. Ведь к тому моменту, когда корпорация будет создана, может случиться так, что управлять будет нечем: по оценке Министерства финансов РФ, дефицит федерального бюджета составит 2,5 трлн руб., а по нашей оценке - 3,5 трлн руб., и это только за один год! Средства ФНБ будут достаточно быстро тратиться, в т.ч. на покрытие дефицита.
Говоря об идее создания государственной корпорации, эксперты отмечают, что сама ее форма весьма спорна. Данная структура потребует вложения средств в уставный капитал, причем пока еще непонятно, каких. Управлять этими средствами, видимо, станут частные управляющие компании. Для них доступ к управлению такими деньгами, особенно в условиях кризиса, очень выгоден, однако непонятно,
как вложения данных средств будут контролироваться. Известно, что законодательство не дает полномочий Счетной палате РФ контролировать средства госкорпораций, т.к. она может проверять только организации, управляющие федеральным имуществом. Государственные средства, передающиеся госкорпорации в виде имущественного взноса, становятся ее собственностью и, таким образом, согласно закону, не подлежат контролю со стороны Счетной палаты РФ.
Председатель Комитета Совета Федерации по промышленной политике В. Завадников указал на целый ряд проблем, связанных с законодательством о госкорпорациях. Рассматривая саму сущность понятия «государственная корпорация», необходимо отметить, что оно не упоминается в Гражданском кодексе РФ, а его появление воспринимается специалистами по гражданскому праву как размывание системы правового регулирования некоммерческих юридических лиц и принципа верховенства права. Вместо отделения государственного аппарата от экономики происходит превращение целых сегментов исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных полномочий. Вместо «повышения конкурентоспособности России на мировой арене» данное направление законотворчества будет означать осознанную попытку архаизации российского государства. Следует упомянуть о существовании ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации», образованной Постановлением Правительства РФ для обеспечения безопасности и регулярности полетов гражданской авиации, а также формирования единой хозяйственной системы организации воздушного движения. Иначе говоря, название «государственная корпорация» применимо только к некоммерческой организации, созданной в силу отдельного федерального закона и в организационно-правовой форме. Федеральные органы государственного финансового контроля, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В данный список не входит собственно Правительство Российской Федерации, но входят органы исполнительной власти, ряд из них возглавляют министры - члены Правительства РФ (источник - ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральные законы от 19.07.2007 г. № 139-ФЗ «О российской корпорации нанотехнологий», от 30.10.2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горно-климатического курорта» и одобренный Госдумой законопроект «О государственной корпорации «Ростехнологии»).
Рассматривая саму сущность понятия «государственная корпорация», необходимо отметить, что оно не упоминается в Гражданском кодексе РФ, а его появление воспринимается специалистами по гражданскому праву как размывание системы правового регулирования некоммерческих юридических лиц и принципа верховенства права. Сегодня создание подобных структур преподносится как панацея и уже почти превратилось в фирменный знак российской экономической политики.
Однако, изучив правовой статус госкорпораций, поскольку истинная эффективность данной организационной формы вызывает немало вопросов, сенаторы пришли к ряду очень неутешительных выводов. Во-первых, создание каждой корпорации требует принятия отдельного закона, т.к. регулирование госкорпораций осуществляется на индивидуальной основе и в ряде случаев не согласуется с действующим законодательством. Во-вторых, при создании некоторых госкорпораций, которым фактически делегируются полномочия госорганов, происходит объединение функций нормативного регулирования, контроля и реализации, что идет вразрез с положениями административной реформы. При этом у государства минимальный контроль за деятельностью госкорпораций, критерии же оценки их эффективности весьма размыты.
Контроль за выполнением ГК возложенных на нее функций установлен на предельно низком уровне - требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации» (п. 2 ст. 7.1 ФЗ от 12.01. 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю. Вопрос о проверке за деятельностью госкорпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их реального правового статуса и стимулов, влияющих на экономическое поведение. Поскольку для
каждой из ГК данные вопросы регулируются отдельным законом, был проведен эмпирический анализ шести подобных законов с точки зрения возможности контроля со стороны учредителя над достижением уставных целей госкорпораций и полномочий учредителя по определению руководящего состава ГК.
В большинстве законов о создании госкорпораций либо полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей («Ростехнологии», «Роснанотех» и «АСВ»), либо критерии оказываются существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения («Росатом» и «Внешэкономбанк»). Единственным исключением можно считать «Олимпстрой», но это, возможно, объясняется конкретностью и узкой направленностью деятельности данной ГК – сооружение олимпийского комплекса Сочи (четкий критерий - ход строительства и выполнение его планов).
Для большинства госкорпораций, за исключением «Росатома», не предусмотрены процедуры средне- и долгосрочного планирования, но и здесь нет ограничений для пересмотра показателей программы. В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.
Еще одной из черт данной правовой формы является создание идеальных условий для перевода госсобственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и вывода активов. Вместо отделения государственного аппарата от экономики происходит превращение целых сегментов исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных полномочий.
Выявленные недостатки и пробелы правового регулирования организации и деятельности государственных корпораций являются существенным основанием для проведения в постоянном режиме парламентского мониторинга и контроля за использованием данных правовых новелл как с точки зрения качества самих норм, так и с точки зрения их применения и получения конечного результата их принятия.
Однако, по мнению генерального директора ГК «Ростехнологии» С. Чемезова, сегодня государство пытается спасти высокотехнологические отрасли промышленности, поддержать своими возможностями в первую очередь те российские компании, которые в силу занимаемого положения на внутреннем рынке, имеющегося спроса в мире на производимые ими услуги и продукцию, а также качества менеджмента смогут на равных конкурировать с уже состоявшимися на мировой арене индустриальными гигантами. В списке 2 000 крупнейших мировых корпораций больше четверти - 598 - приходится на компании США. Россия не дотягивает даже до уровня Китая, Индии и Бразилии. Индия представлена 48 компаниями, а Россия - только 28. Нет отечественных компаний и в десятке лидеров. Самым продвинутым является РАО «Газпром». Он занимает 19-ю строчку с капитализацией свыше 300 млрд долл. Что касается банковского сектора, то Сбербанк занимает 165-е, а Внешторгбанк - 506-е места. Среди попавших в рейтинг российских компаний нет ни одной, представляющей обрабатывающую промышленность и сектор высоких технологий. Поэтому альтернативы на сегодняшний день крупным государственным корпорациям нет. В частности, в машиностроительной отрасли трудятся 4 млн граждан России. Более 3 000 машиностроительных предприятий выпускают самую разнообразную продукцию - от отдельных узлов, деталей и механизмов до готовых двигателей, вертолетов, судов и автомобилей. Естественно, что от конкурентоспособности данной отрасли зависят эффективность национальной экономики и благосостояние граждан России. Для исправления положения взят курс на создание мощной многопрофильной, вертикально интегрированной структуры,
деятельность которой была бы подчинена исключительно содействию организациям различных отраслей промышленности. Такая структура создана на основе федерального закона от 23 ноября 2007 г. (ГК «Ростехнологии»). Консолидация активов организаций позволила аккумулировать финансовые средства на развитие приоритетных направлений, оптимизировать затраты путем создания единой политики в области трансферта технологий и продвижения продукции военного назначения на внешние рынки. Кроме того, в ГК взялись за решение проблем комплексно, в т.ч. и в рамках профессионального сообщества ОООР «Союза машиностроителей России». Основная цель этой общественной организации - содействие созданию на базе отечественного машиностроительного комплекса конкурентоспособной, динамичной, диверсифицированной и инновационной экономики страны.
По заявлениям главы РОСНАНО А. Чубайса, нанотехнологии станут основой послекризисного развития российской экономики, которая должна быть высоко инновационной. По данным пресс-службы госкорпорации, сейчас объем производства нанотехнологической продукции в России составляет порядка 4-5 млрд руб. К 2015 г. перед РОСНАНО поставлена задача довести объем ее продаж в стране до 900 млрд руб., а объем экспорта - до 180 млрд. Как отметил Чубайс, это будет создание с нуля целой высокотехнологичной индустрии, которая увеличивается из года в год в 3-5 раз. Только, например, в авиастроении на ведущих предприятиях западных стран доля новых материалов и нанотехнологий составляет от 40 до 70%. В современных условиях в ближайшие годы либо наши космос, автопром, авиа- и судостроение тоже научатся работать по-новому и станут в массовом порядке пользоваться наноматериалами, либо мы просто потеряем эти отрасли.
Обращаясь к зарубежному опыту создания структур, подобных российским госкорпорациям, генеральный директор ГК «Ростехнологии» С. Чемезов отметил, что промышленно развитые государства осваивают постиндустриальную экономику. В ее основе - компьютеризированные системы, инновации, информационные и высокие производственные технологии. В острейшей конкурентной борьбе способны выжить только крупные корпорации, пользующиеся мощной поддержкой со стороны государства. Примеров много: это французские военно-промышленная «Талес» и авиадвигательная «Снекма», британская авиационная «БАЕ Системс», шведская автопроизводительная «Сааб» и итальянская железнодорожная «Финмекканика» и т.д.
Что подразумевается под понятием «государственная корпорация»? С юридической точки зрения это, прежде всего, организационно-правовая форма некоммерческих организаций в России. Она отличается как от открытых акционерных обществ (ОАО) с преобладающим государственным участием, так и от государственных унитарных предприятий (ФГУПов). В частности, на госкорпорации (ГК) не распространяются положения о раскрытии информации, обязательные для публичных ОАО, а также действие закона о банкротстве. В отличие от ФГУПов, ГК выведены из-под контроля ряда государственных органов.
Государственные корпорации не обязаны представлять в государственные органы документы, содержащие отчет о своей деятельности (исключение составляют ряд документов, представляемых в Правительство РФ). В частности, государственные органы без согласия ГК не могут запрашивать у органов управления корпорацией их распорядительные документы; запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности корпорации у органов государственной статистики, федерального органа исполнител
ьной власти, уполномоченного контролировать и проводить надзор в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и других финансовых организаций; направлять представителей для участия в проводимых корпорацией мероприятиях; проверять соответствие деятельности корпорации, в т.ч. по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, и в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции; в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации или совершения корпорацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения; устанавливать соответствие расходования денежных средств и использования иного имущества корпорациями целям, предусмотренным их учредительными документами.
К вопросу о собственности
Собственность государственной корпорации не является федеральной (этим ГК отличается от ФГУПов). Тем самым контроль за собственностью ГК выведен из-под надзора Счетной палаты РФ. На государственные корпорации не распространяются положения Федерального закона от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Однако, если госкорпорация использует государственную землю, формальные основания для контроля со стороны Счетной палаты РФ имеются. Например: «Контроль эффективности и соблюдения целевого использования государственной собственности (земельных участков), находящейся в пользовании ГК…». Кроме того, ст. 12 Федерального закона от 4.04.2007 г. № 49-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в сферу контрольных полномочий включает организации, которым предоставлены налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Порядок формирования госкорпорации, т.е. имущественный взнос Российской Федерации, и является тем преимуществом, на основании которого указанные организации подлежат контролю со стороны Счетной палаты РФ. Предмет контроля - эффективность управления имущественным взносом Российской Федерации.
Контроль за деятельностью ГК осуществляется Правительством РФ на основании ежегодного представления корпорацией годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключения ревизионной комиссии по резу
льтатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов корпорации. Любые другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. ГК не обязана публиковать указанную отчетность.
Особенности ее правового статуса, в т.ч. порядок назначения руководителя, устанавливаются законом, предусматривающим ее создание. Согласно большинству такого рода законов, руководитель госкорпорации назначается Президентом РФ.
Первой государственной корпорацией в России стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), возникшее в 1999 г. Во второй половине 2007-го процесс создания различных госкорпораций ускорился, и в настоящее время данный список включает в себя следующие компании:
- Агентство по страхованию вкладов (Федеральный закон от 23.12.2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»)
- Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) (Федеральный закон от 17.05.2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития»)
- Российская корпорация нанотехнологий (Федеральный закон от 19.07.2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»)
- Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (Федеральный закон от 21.07.2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»)
- Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горно-климатического курорта
(«Олимпстрой») (Федеральный закон от 30.10.2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горно-климатического курорта»)
- Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции (ГК «Ростехнологии») (Федеральный закон от 23.11.2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»)
- Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (Федеральный закон от 1.12.2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»).
Однако на этом процесс создания ГК не заканчивается. Финансовыми активами России, возможно, будет управлять новая госкорпорация. В Правительстве РФ обсуждается законопроект о создании ГК «Российское финансовое агентство» (РФА), в управление которой может быть передано до 7 трлн руб. финансовых активов России. По мнению руководителя экономической экспертной группы Е. Гурвича, госкорпорация «Российское финансовое агентство» (РФА), базовой функцией которой станет управление средствами Фонда национального благосостояния (ФНБ), может быть создана в 2010 г., причем около года уйдет на создание всей нормативной базы, а затем будет осуществляться передача функций.
По мнению ряда экспертов, в случае создания вышеупомянутой ГК в условиях кризиса средства резервных фондов придется отправить на финансирование бюджетного дефицита, и через пару лет в управлении у госкорпорации могут остаться только пенсионные накопления и внешний долг. По мнению экспертов, отдавать деньги в управление частным компаниям нецелесообразно, т.к. на фоне кризиса инвестиционная деятельность Внешнеэкономического и Центрального банков выглядит и без того достаточно успешно, а поскольку в нынешних условиях мало возможностей построить бизнес-стратегию и поспекулировать, остается лишь покупать самое надежное. С данной работой ВЭБ и ЦБ справятся, поэтому передавать эти функции кому-либо нет необходимости.
В то же время, по мнению некоторых наблюдателей, идея разгрузить Внешэкономбанк достаточно логична: функции по управлению внешним долгом и пенсионными средствами не отвечают его задачам ни как банка развития, ни как банка спасения.
Свою озабоченность выразил партнер аудиторско-консалтинговой компании ФБК И. Николаев, отметив, что создание финансовой госкорпорации в нынешних кризисных условиях является несвоевременным. Ведь к тому моменту, когда корпорация будет создана, может случиться так, что управлять будет нечем: по оценке Министерства финансов РФ, дефицит федерального бюджета составит 2,5 трлн руб., а по нашей оценке - 3,5 трлн руб., и это только за один год! Средства ФНБ будут достаточно быстро тратиться, в т.ч. на покрытие дефицита.
Говоря об идее создания государственной корпорации, эксперты отмечают, что сама ее форма весьма спорна. Данная структура потребует вложения средств в уставный капитал, причем пока еще непонятно, каких. Управлять этими средствами, видимо, станут частные управляющие компании. Для них доступ к управлению такими деньгами, особенно в условиях кризиса, очень выгоден, однако непонятно,
как вложения данных средств будут контролироваться. Известно, что законодательство не дает полномочий Счетной палате РФ контролировать средства госкорпораций, т.к. она может проверять только организации, управляющие федеральным имуществом. Государственные средства, передающиеся госкорпорации в виде имущественного взноса, становятся ее собственностью и, таким образом, согласно закону, не подлежат контролю со стороны Счетной палаты РФ.
Опасения и критика
Председатель Комитета Совета Федерации по промышленной политике В. Завадников указал на целый ряд проблем, связанных с законодательством о госкорпорациях. Рассматривая саму сущность понятия «государственная корпорация», необходимо отметить, что оно не упоминается в Гражданском кодексе РФ, а его появление воспринимается специалистами по гражданскому праву как размывание системы правового регулирования некоммерческих юридических лиц и принципа верховенства права. Вместо отделения государственного аппарата от экономики происходит превращение целых сегментов исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных полномочий. Вместо «повышения конкурентоспособности России на мировой арене» данное направление законотворчества будет означать осознанную попытку архаизации российского государства. Следует упомянуть о существовании ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации», образованной Постановлением Правительства РФ для обеспечения безопасности и регулярности полетов гражданской авиации, а также формирования единой хозяйственной системы организации воздушного движения. Иначе говоря, название «государственная корпорация» применимо только к некоммерческой организации, созданной в силу отдельного федерального закона и в организационно-правовой форме. Федеральные органы государственного финансового контроля, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В данный список не входит собственно Правительство Российской Федерации, но входят органы исполнительной власти, ряд из них возглавляют министры - члены Правительства РФ (источник - ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральные законы от 19.07.2007 г. № 139-ФЗ «О российской корпорации нанотехнологий», от 30.10.2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горно-климатического курорта» и одобренный Госдумой законопроект «О государственной корпорации «Ростехнологии»).
Рассматривая саму сущность понятия «государственная корпорация», необходимо отметить, что оно не упоминается в Гражданском кодексе РФ, а его появление воспринимается специалистами по гражданскому праву как размывание системы правового регулирования некоммерческих юридических лиц и принципа верховенства права. Сегодня создание подобных структур преподносится как панацея и уже почти превратилось в фирменный знак российской экономической политики.
Однако, изучив правовой статус госкорпораций, поскольку истинная эффективность данной организационной формы вызывает немало вопросов, сенаторы пришли к ряду очень неутешительных выводов. Во-первых, создание каждой корпорации требует принятия отдельного закона, т.к. регулирование госкорпораций осуществляется на индивидуальной основе и в ряде случаев не согласуется с действующим законодательством. Во-вторых, при создании некоторых госкорпораций, которым фактически делегируются полномочия госорганов, происходит объединение функций нормативного регулирования, контроля и реализации, что идет вразрез с положениями административной реформы. При этом у государства минимальный контроль за деятельностью госкорпораций, критерии же оценки их эффективности весьма размыты.
Контроль за выполнением ГК возложенных на нее функций установлен на предельно низком уровне - требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации» (п. 2 ст. 7.1 ФЗ от 12.01. 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю. Вопрос о проверке за деятельностью госкорпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их реального правового статуса и стимулов, влияющих на экономическое поведение. Поскольку для
каждой из ГК данные вопросы регулируются отдельным законом, был проведен эмпирический анализ шести подобных законов с точки зрения возможности контроля со стороны учредителя над достижением уставных целей госкорпораций и полномочий учредителя по определению руководящего состава ГК.
В большинстве законов о создании госкорпораций либо полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей («Ростехнологии», «Роснанотех» и «АСВ»), либо критерии оказываются существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения («Росатом» и «Внешэкономбанк»). Единственным исключением можно считать «Олимпстрой», но это, возможно, объясняется конкретностью и узкой направленностью деятельности данной ГК – сооружение олимпийского комплекса Сочи (четкий критерий - ход строительства и выполнение его планов).
Для большинства госкорпораций, за исключением «Росатома», не предусмотрены процедуры средне- и долгосрочного планирования, но и здесь нет ограничений для пересмотра показателей программы. В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.
Еще одной из черт данной правовой формы является создание идеальных условий для перевода госсобственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и вывода активов. Вместо отделения государственного аппарата от экономики происходит превращение целых сегментов исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных полномочий.
Выявленные недостатки и пробелы правового регулирования организации и деятельности государственных корпораций являются существенным основанием для проведения в постоянном режиме парламентского мониторинга и контроля за использованием данных правовых новелл как с точки зрения качества самих норм, так и с точки зрения их применения и получения конечного результата их принятия.
Взгляд с позиций руководства ГК
Однако, по мнению генерального директора ГК «Ростехнологии» С. Чемезова, сегодня государство пытается спасти высокотехнологические отрасли промышленности, поддержать своими возможностями в первую очередь те российские компании, которые в силу занимаемого положения на внутреннем рынке, имеющегося спроса в мире на производимые ими услуги и продукцию, а также качества менеджмента смогут на равных конкурировать с уже состоявшимися на мировой арене индустриальными гигантами. В списке 2 000 крупнейших мировых корпораций больше четверти - 598 - приходится на компании США. Россия не дотягивает даже до уровня Китая, Индии и Бразилии. Индия представлена 48 компаниями, а Россия - только 28. Нет отечественных компаний и в десятке лидеров. Самым продвинутым является РАО «Газпром». Он занимает 19-ю строчку с капитализацией свыше 300 млрд долл. Что касается банковского сектора, то Сбербанк занимает 165-е, а Внешторгбанк - 506-е места. Среди попавших в рейтинг российских компаний нет ни одной, представляющей обрабатывающую промышленность и сектор высоких технологий. Поэтому альтернативы на сегодняшний день крупным государственным корпорациям нет. В частности, в машиностроительной отрасли трудятся 4 млн граждан России. Более 3 000 машиностроительных предприятий выпускают самую разнообразную продукцию - от отдельных узлов, деталей и механизмов до готовых двигателей, вертолетов, судов и автомобилей. Естественно, что от конкурентоспособности данной отрасли зависят эффективность национальной экономики и благосостояние граждан России. Для исправления положения взят курс на создание мощной многопрофильной, вертикально интегрированной структуры,
деятельность которой была бы подчинена исключительно содействию организациям различных отраслей промышленности. Такая структура создана на основе федерального закона от 23 ноября 2007 г. (ГК «Ростехнологии»). Консолидация активов организаций позволила аккумулировать финансовые средства на развитие приоритетных направлений, оптимизировать затраты путем создания единой политики в области трансферта технологий и продвижения продукции военного назначения на внешние рынки. Кроме того, в ГК взялись за решение проблем комплексно, в т.ч. и в рамках профессионального сообщества ОООР «Союза машиностроителей России». Основная цель этой общественной организации - содействие созданию на базе отечественного машиностроительного комплекса конкурентоспособной, динамичной, диверсифицированной и инновационной экономики страны.
По заявлениям главы РОСНАНО А. Чубайса, нанотехнологии станут основой послекризисного развития российской экономики, которая должна быть высоко инновационной. По данным пресс-службы госкорпорации, сейчас объем производства нанотехнологической продукции в России составляет порядка 4-5 млрд руб. К 2015 г. перед РОСНАНО поставлена задача довести объем ее продаж в стране до 900 млрд руб., а объем экспорта - до 180 млрд. Как отметил Чубайс, это будет создание с нуля целой высокотехнологичной индустрии, которая увеличивается из года в год в 3-5 раз. Только, например, в авиастроении на ведущих предприятиях западных стран доля новых материалов и нанотехнологий составляет от 40 до 70%. В современных условиях в ближайшие годы либо наши космос, автопром, авиа- и судостроение тоже научатся работать по-новому и станут в массовом порядке пользоваться наноматериалами, либо мы просто потеряем эти отрасли.
Обращаясь к зарубежному опыту создания структур, подобных российским госкорпорациям, генеральный директор ГК «Ростехнологии» С. Чемезов отметил, что промышленно развитые государства осваивают постиндустриальную экономику. В ее основе - компьютеризированные системы, инновации, информационные и высокие производственные технологии. В острейшей конкурентной борьбе способны выжить только крупные корпорации, пользующиеся мощной поддержкой со стороны государства. Примеров много: это французские военно-промышленная «Талес» и авиадвигательная «Снекма», британская авиационная «БАЕ Системс», шведская автопроизводительная «Сааб» и итальянская железнодорожная «Финмекканика» и т.д.
