В рoccийcкoй практике хoзяйcтвoвания термин «гocударcтвеннo-чаcтнoе партнерcтвo» (далее ГЧП) приoбрел ширoкую извеcтнocть лишь в пocледние гoды, в cвязи c активным oбcуждением вoпрocа o неoбхoдимocти привлечения чаcтного капитала и опыта для развития cтратегичеcки важных отраcлей российской экономики.
В соответствии с общим представлением ГЧП - это институциональный альянс между государством и бизнесом, организуемый в целях реализации национальных и международных общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг [1].
В соответствии с общим представлением ГЧП - это институциональный альянс между государством и бизнесом, организуемый в целях реализации национальных и международных общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг [1].
Для реализации подобного рода проектов всегда требуются большие капитальные вложения, отдача от которых может прийти только со временем.
В настоящее время ГЧП становится актуальным и для предприятий, работающих в сфере недропользования, отличающихся высокой капиталоемкостью, долгосрочностью, длительным сроком окупаемости вложений, требующих значительных дополнительных средств для создания соответствующей производственной и социальной инфраструктуры, вложений в природоохранные мероприятия [2]. ГЧП как наиболее оптимальная форма взаимовыгодного сотрудничества государства и частного сектора позволяет предусмотреть разделение рисков между субъектом государственной власти и инвестором на основе экономико-законодательного объединения материальных и нематериальных ресурсов [3].
Такое партнерство должно способствовать рациональному и комплексному использованию недр, повысить их конкурентоспособность, что особенно важно на этапе перехода от сырьевой к инновационной направленности эксплуатации минерально-сырьевой базы страны.
Так, примером успешного применения ГЧП в российском минерально-сырьевом комплексе (далее МСК) является программа развития Нижнего Приангарья, где государство осуществляет строительство дорог и электростанций, а частные инвесторы берут на себя реализацию самих бизнес-проектов.
В свою очередь, существенным фактором успешной реализации ГЧП служит не только предсказуемая и устойчивая конъюнктура рынка, но и стабильная нормативная база, регулирующая разные направления партнерских отношений.
Между тем, несмотря на выгодность ГЧП, следует констатировать, что действующее законодательство пока еще не содержит специальных положений, которые раскрывали бы его сущность.
Подчеркнем следующие важные аспекты данного вопроса. Во-первых, до сих пор на федеральном уровне нет правового определения понятия ГЧП. При этом Государственная Дума не планирует подготовку единого федерального закона о государственно-частном партнерстве [4]. Хотя такие законопроекты активно предлагаются регионам. В результате вся сложность разработки региональных законов о ГЧП ложится на субъекты РФ.
Во-вторых, на сегодняшний день из 83 субъектов РФ только в 27 приняты законы, регулирующие участие соответствующего субъекта и частных инвесторов в ГЧП, однако и там отсутствует единообразие в определении данного понятия.
Рассмотрев и проанализировав региональные законы и постановления, можно дать обобщенное определение ГЧП: Государственно-частное партнерство - это взаимовыгодное сотрудничество между конкретным субъектом РФ, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами в виде российских или иностранных юридических или физических лиц, либо действующих без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединения юридических лиц, с другой стороны, для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству инфраструктурных и иных объектов, оказанию услуг с целью реализации крупномасштабных проектов в социально-экономической сфере на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности путем заключения и исполнения соглашений (в том числе концессионных).
Отметим, что настолько полного определения ГЧП не встречается ни в одном региональном нормативно-правовом акте. Более того, в некоторых законах о ГЧП данное определение дается в чисто декларативном смысле, не делая акцентов на существенных условиях партнерства.
В-третьих, среди уже принятых региональных нормативно-правовых актов есть небольшая доля (всего 5 актов), где в качестве объектов регулирования ГЧП выделяют «объекты, предназначенные для управления природными ресурсами и их использования» или «объекты природопользования». Однако из соответствующих формулировок неясно, что это за объекты в действительности. Идет ли речь только о горной инфраструктуре, не связанной с добычей полезных ископаемых, либо это целый комплекс объектов, включая и участок недр, предназначенный для разработки месторождения.
В этой связи напрашивается необходимость внесения изменений в нормативно-правовые акты, как на федеральном, так и на региональном уровне. И одним из первых изменений может стать создание единой (рамочной) региональной законодательной базы, которая бы устранила возможные пробелы и коллизии, в том числе и в недропользовании, при реализации подобного рода партнерских отношений. Кроме того, в ней должны быть четко прописаны те договорные формы, по которым будут заключаться соглашения о ГЧП между частным инвестором и государством (рис. 1).
Рис. 1. Основные договорные формы ГЧП, отраженные в нормативно-правовых актах субъектов РФ
Одной из наиболее распространенных договорных форм ГЧП является концессия. Главным достоинством концессионных соглашений является особый механизм снижения и диверсификации рисков - распределение риска между участниками концессионного проекта практически для всех случаев является договорным процессом, определяемым специфическими особенностями страны [5].
В соответствии с п. 1 ст. 3 ФЗ РФ «О концессионных соглашениях» по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (кон-цеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности [6].
Однако существует ряд проблем, сдерживающих развитие концессионных отношений в сфере недропользования.
Во-первых, концессионные соглашения в отношении пользования недрами до сих пор законодательно не закреплены, и отражены только в законопроектах. Одним из таких проектов, который предусматривал подобные отношения, был проект закона «О концессионных и иных договорах», датированный 1994 годом [7].
Также косвенно регулирующей отношения недропользования по данному вопросу можно считать ст. 11 Закона «О концессионных соглашениях» в отношении предоставления концессионеру участка недр исключительно только на «строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых».
Выходом из положения может стать законодательное закрепление специальной нормы, по которой при концессионном договоре недропользователю передается исключительное право собственности на добытую продукцию при общем налоговом режиме [8].
Во-вторых, остается открытым вопрос финансирования инвестиционных рисков, под которые должны быть сформированы денежные фонды с целью возмещения или нейтрализации последствий ущерба, возникающего вследствие их реализации.
К подобным фондам можно отнести внутренние ресурсы компании - ее денежные потоки и активы, либо внешние источники - страховщиков, банкиров и акционеров[9].
В рамках тех возможностей, которые вытекают из законодательных актов, инвестор не в состоянии привлечь такие источники без соответствующей гарантии стабильности существующих договорных условий, исключающих в случае неудачи наказание, а также стимулирующих оправданные риски [10]. С этой проблемой сможет справится только концессионная система.
Таким образом, в целях активизации концессионного процесса в сфере недропользования в соответствии с положениями п. 4 ст. 10 ФЗ «О концессионных соглашениях» департаментом инвестиционной политики и развития ГЧП при Министерстве экономического развития России должен быть разработан ряд типовых концессионных соглашений в отношении объектов недропользования, куда должны войти не только объекты инфраструктуры, но и сами участки недр, которые будут передаваться на правах владения и пользования концессионеру с целью дальнейшей разработки данного месторождения и извлечения из него полезных ископаемых.
Учитывая стратегическую значимость объектов недропользования, за государством должно сохраняться право распоряжения ими, а именно юридически обеспеченная возможность определить судьбу данных объектов; право на одностороннее изменение некоторых положений концессионного соглашения; его прекращение при условии соблюдения баланса экономических интересов сторон, т.е. выплаты концессионеру действительного ущерба и упущенной выгоды в случае, если такие односторонние действия государства произошли не по вине концессионера.
Таким образом, развитие концессионных соглашений при партнерстве бизнеса и государства послужит стимулом для привлечения как внутренних, так и внешних инвестиций в МСК России.
В заключение необходимо добавить, что все вышеуказанные направления развития ГЧП будут способствовать стимулированию инвестиционной и инновационной деятельности в сфере недропользования, созданию благополучного экономического климата в горной, газо- и нефтедобывающей отраслях и, как следствие, достижению финансовой стабилизации топливно-энергетического сектора страны в посткризисный период.
Литература
1. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. 2004. №6.
2. Путин В.В. Минерально-сырьевые ресурсы в стратегии развития российской экономики // Природно-ресурсные ведомости. 2000. №7 (24).
3. Полянская И.Г. Особенности государственно-частного партнерства в недропользовании // Бизнес, менеджмент и право. 2009. № 1 (17).
4. Морозова Л. Российская Бизнес-газета. № 753 (20) от 8 июня 2010 г.
5. Зотов А.П. Взаимодействие государства и бизнес-сообщества в естественно-монопольных отраслях // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2007. № 2. С. 229-233.
6. Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
7. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 24 февраля 1995 г. № 567-1 ГД «О проекте Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».
8. Кокин В.Н. Недропользование: теоретико-правовой анализ. М.: ООО «Нестор Академик Паблишерз», 2005. 224 с.
9. Майкл У. Эллиотт. Основы финансирования риска/ Пер. с англ. и науч. ред. канд. экон. наук И.Б. Котлобовского. М.:ИНФРА-М,2010.
10. Шапкин А.С., Шапкин В.А. Экономические и финансовые риски. Оценка, управление, портфель инвестиций. 7-е изд. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашкови Ко», 2009. 544 с.
2. Путин В.В. Минерально-сырьевые ресурсы в стратегии развития российской экономики // Природно-ресурсные ведомости. 2000. №7 (24).
3. Полянская И.Г. Особенности государственно-частного партнерства в недропользовании // Бизнес, менеджмент и право. 2009. № 1 (17).
4. Морозова Л. Российская Бизнес-газета. № 753 (20) от 8 июня 2010 г.
5. Зотов А.П. Взаимодействие государства и бизнес-сообщества в естественно-монопольных отраслях // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2007. № 2. С. 229-233.
6. Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
7. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 24 февраля 1995 г. № 567-1 ГД «О проекте Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».
8. Кокин В.Н. Недропользование: теоретико-правовой анализ. М.: ООО «Нестор Академик Паблишерз», 2005. 224 с.
9. Майкл У. Эллиотт. Основы финансирования риска/ Пер. с англ. и науч. ред. канд. экон. наук И.Б. Котлобовского. М.:ИНФРА-М,2010.
10. Шапкин А.С., Шапкин В.А. Экономические и финансовые риски. Оценка, управление, портфель инвестиций. 7-е изд. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашкови Ко», 2009. 544 с.
В.Ю. Рябчиков (Кафедра ФинГП, Московский государственный горный университет)
Статья из "Журнала современных строительных технологий "Красная линия", № 51, 25 марта 2011 г.
Статья из "Журнала современных строительных технологий "Красная линия", № 51, 25 марта 2011 г.
